2023년 10월 1일, 유럽연합의 탄소국경조정제도(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)가 시범 운영을 시작했다. 2026년부터 본격 시행될 이 제도는 단순한 환경 정책을 넘어 글로벌 무역 질서를 근본적으로 바꿀 잠재력을 가지고 있다. EU로 수입되는 탄소 집약적 제품에 대해 탄소 비용을 부과하는 이 제도는 기후변화 대응이라는 명분 아래 사실상의 무역 장벽 역할을 할 수 있다는 우려를 낳고 있다. 특히 철강, 알루미늄, 시멘트 등 주력 수출품을 보유한 한국을 비롯해 전 세계 제조업 수출국들이 새로운 도전에 직면하게 되었다.
CBAM 제도의 구체적 작동 메커니즘
탄소국경조정제도는 EU 역내 기업과 역외 수입업체 간의 ‘탄소 비용 형평성’을 맞추는 것이 핵심 목표다. EU 기업들은 EU 배출권거래제(EU ETS)를 통해 탄소 배출에 대한 비용을 지불하고 있는데, 역외에서 생산된 제품은 이러한 탄소 비용 없이 수입되어 불공정 경쟁 우위를 갖는다는 논리다.
CBAM 적용 대상은 시멘트, 철강, 알루미늄, 비료, 전력, 수소 등 6개 분야로 시작한다. 이들 분야는 탄소 집약도가 높고 탄소 누출(carbon leakage) 위험이 큰 업종들이다. 2026년 본격 시행 후에는 화학, 플라스틱 등으로 확대될 가능성이 높다.
제도의 작동 방식은 다음과 같다. 수입업체는 수입 제품의 탄소 함량을 신고하고, 이에 상응하는 CBAM 인증서를 구매해야 한다. 인증서 가격은 EU ETS의 탄소 가격과 연동되며, 수출국이 자체적으로 탄소세나 배출권거래제를 운영하는 경우 그 비용만큼 차감받을 수 있다.
핵심적인 것은 ‘탄소 함량 산정’ 방식이다. EU는 실제 배출량 기준(actual emissions)을 우선하되, 이를 입증할 수 없는 경우 기본값(default values)을 적용한다고 명시했다. 문제는 기본값이 상당히 보수적으로 설정되어 있어, 실제보다 높은 탄소 함량이 적용될 가능성이 높다는 점이다.
글로벌 공급망에 미치는 즉각적 충격
CBAM의 영향은 직접 수출업체뿐만 아니라 글로벌 공급망 전체에 파급될 것으로 예상된다. 특히 다국적 기업들의 조달 전략과 생산 입지 결정에 근본적 변화가 나타날 수 있다.
먼저 원자재 공급망의 재편이 예상된다. EU 제조업체들은 CBAM 부담을 피하기 위해 탄소 배출량이 적은 공급업체를 선호하게 될 것이다. 이는 기존의 가격과 품질 중심 조달에서 탄소 배출량을 추가 고려 요소로 포함하는 변화를 의미한다.
중간재 무역에서도 상당한 변화가 예상된다. 예를 들어 한국에서 생산된 철강이 베트남에서 가공되어 EU로 수출되는 경우, 베트남 제품의 탄소 함량에는 한국산 철강의 탄소 배출량도 포함된다. 이는 아시아 지역 내 공급망 네트워크에 복잡한 영향을 미칠 것이다.
더 나아가 일부 기업들은 아예 생산 기지를 EU 역내로 이전하는 ‘니어쇼어링’을 고려할 수 있다. 특히 탄소 집약적이면서도 운송비 부담이 큰 업종에서 이러한 현상이 나타날 가능성이 높다.
한국 주력 수출업종에 미치는 구체적 영향
한국은 CBAM 직접 타격을 받을 가능성이 높은 국가 중 하나다. 2022년 기준 한국의 대EU 수출에서 CBAM 적용 대상 품목이 차지하는 비중은 약 15% 수준으로, 절대 금액으로는 80억 달러에 달한다.
철강 부문의 타격이 가장 클 것으로 예상된다. 포스코와 현대제철 등 한국 철강업체들의 대EU 수출은 연간 30억 달러 규모다. 한국 철강업계는 상당한 기술력을 보유하고 있지만, 여전히 석탄 기반의 고로 제철 방식에 의존하고 있어 탄소 배출량이 높은 편이다. 유럽 철강업체들이 전기로 제철이나 수소 환원 제철 등 저탄소 기술 도입을 가속화하고 있는 상황에서, 한국 철강의 경쟁력 약화가 우려된다.
알루미늄 부문에서도 영향이 예상된다. 한국의 알루미늄 제련업은 전력 집약적 특성으로 인해 탄소 배출량이 높은 편이다. 특히 한국의 전력 믹스에서 석탄 발전이 차지하는 비중이 여전히 30% 이상인 점이 불리하게 작용할 것이다.
화학 부문에서는 당장 직접적 영향은 제한적이지만, CBAM 확대 시 상당한 타격이 예상된다. 한국 화학업계의 주력 제품인 석유화학 제품들은 대부분 탄소 집약적 공정을 거쳐 생산되기 때문이다.
수출 의존국들의 다양한 대응 전략
CBAM에 직면한 각국의 대응 전략은 국가별 상황에 따라 다르게 나타나고 있다. 크게 기술적 대응, 제도적 대응, 외교적 대응으로 구분할 수 있다.
기술적 대응의 대표적 사례는 일본이다. 일본 철강업계는 수소 환원 제철 기술 개발에 대규모 투자를 진행하고 있다. 닛폰제철과 JFE 등은 2030년까지 수소 기반 제철 기술을 상용화하겠다는 계획을 발표했다. 이는 CBAM 대응을 넘어 미래 철강 기술의 주도권을 확보하려는 전략으로 해석된다.
중국은 자체적인 탄소배출권거래제 확대를 통한 제도적 대응에 나서고 있다. 2021년 전국 단위 배출권거래제를 도입한 중국은 적용 업종을 지속적으로 확대하고 있다. 이를 통해 CBAM 인증서 구매 시 중국 내 탄소 비용을 차감받을 수 있도록 하려는 것이다.
인도는 보다 공격적인 자세를 보이고 있다. 인도 정부는 CBAM을 ‘환경 제국주의’라고 비판하며, WTO 제소를 검토하고 있다고 밝혔다. 동시에 자체적인 탄소세 도입을 통해 EU에 대한 대응 카드를 확보하려 하고 있다.
터키는 EU와의 관세동맹 관계를 활용한 특별 대우를 요구하고 있다. 터키는 EU 상품에 대해 관세를 부과하지 않는 대신, CBAM에서도 예외 대우를 받아야 한다고 주장하고 있다.
한국의 구체적 대응 방안과 정책 과제
한국 정부는 CBAM 대응을 위해 다각적인 전략을 추진하고 있다. 우선 K-택소노미(한국형 녹색분류체계) 고도화를 통해 국내 기업들의 탄소 배출량 산정 및 보고 체계를 정비하고 있다. 이는 CBAM에서 요구하는 탄소 함량 신고 의무에 대비한 조치다.
탄소배출권거래제(K-ETS) 확대도 핵심 과제다. 현재 한국의 K-ETS는 CBAM 적용 대상 업종 중 일부만 포함하고 있어, 적용 범위 확대가 필요한 상황이다. 특히 시멘트와 비료 업종의 포함이 시급한 과제로 지적되고 있다.
기술 혁신 지원도 강화되고 있다. 정부는 철강업계의 수소 환원 제철 기술 개발에 2030년까지 1조원을 투입하기로 했다. 포스코는 2050년까지 수소 환원 제철로 완전 전환을 목표로 하고 있으며, 이를 위해 호주, 사우디아라비아 등과 그린수소 도입 협력을 추진하고 있다.
국제 협력도 중요한 전략이다. 한국은 아세안+3, G20 등 다자 채널을 통해 CBAM의 문제점을 제기하고 있다. 특히 개도국들과의 연대를 통해 WTO 차원에서 CBAM의 무역 제한적 성격을 문제 삼을 계획이다.
WTO 분쟁 가능성과 법적 쟁점
CBAM의 WTO 합치성을 둘러싼 논란은 이미 가시화되고 있다. 여러 국가들이 CBAM이 WTO 협정에 위반된다고 주장하며 법적 대응을 검토하고 있다.
가장 핵심적인 쟁점은 GATT 제3조의 내국민대우 원칙 위반 여부다. CBAM은 수입품에만 적용되는 조치로, 국내 생산품과 다른 대우를 하는 것이 차별적이라는 비판이 제기되고 있다. EU는 EU ETS로 인해 역내 기업들도 탄소 비용을 지불하므로 차별이 아니라고 반박하고 있지만, 구체적인 산정 방식에서 차이가 있어 논란이 지속되고 있다.
GATT 제20조의 환경 예외 조항 적용 가능성도 중요한 쟁점이다. EU는 CBAM이 기후변화 대응을 위한 필요한 조치라고 주장하고 있다. 하지만 제20조 예외가 인정되려면 “자의적이거나 정당화할 수 없는 차별”이 아니어야 하고, “국제무역에 대한 위장된 제한”이 아니어야 한다는 조건을 충족해야 한다.
TBT 협정(무역기술장벽) 위반 가능성도 제기되고 있다. CBAM의 탄소 함량 산정 방식이 과도하게 복잡하고, 개도국 기업들이 준수하기 어려운 기술적 장벽을 조성한다는 비판이다.
파리기후협약과의 관계도 복잡한 법적 이슈를 제기한다. 파리협약은 ‘공통되지만 차별화된 책임’ 원칙을 천명하고 있는데, CBAM이 이 원칙에 부합하는지 논란이 되고 있다. 개도국들은 자신들의 탄소 감축 노력을 인정받지 못하는 것이 불공정하다고 주장하고 있다.
산업별 영향 분석과 구조조정 압력
CBAM의 산업별 영향은 업종의 특성에 따라 크게 다르게 나타날 것으로 예상된다. 탄소 집약도와 대EU 수출 의존도, 그리고 대체 기술의 가용성이 주요 변수가 된다.
철강업계는 가장 직접적이고 큰 타격을 받을 것으로 예상된다. 한국 철강업계의 탄소 집약도는 톤당 2.1톤 CO2로, 일본(2.0톤)보다 높고 독일(1.8톤)보다 현저히 높다. 더욱이 고로 제철의 특성상 단기간 내 탄소 배출량 감축이 어려워, 상당한 구조조정 압력에 직면할 것이다.
알루미늄 업계는 전력 믹스가 핵심 변수가 된다. 한국의 전력 생산에서 재생에너지 비중이 상대적으로 낮아, 알루미늄 제련 과정에서 간접적 탄소 배출량이 높게 산정될 가능성이 크다. 이는 노르웨이나 아이슬란드 등 수력 발전 비중이 높은 국가들에 비해 불리한 위치에 놓이게 한다.
시멘트 업계는 공정 특성상 탄소 배출 감축이 가장 어려운 분야 중 하나다. 시멘트 생산 과정에서 발생하는 탄소 배출의 60% 정도는 석회석 분해 과정에서 나오는 불가피한 배출이기 때문이다. 따라서 탄소 포집·저장(CCS) 기술 도입이 필수적인데, 이는 막대한 투자를 요구한다.
신흥국 및 개도국에 미치는 차별적 영향
CBAM의 영향은 선진국보다 신흥국과 개도국에 더 크게 나타날 것으로 예상된다. 이들 국가들은 상대적으로 탄소 집약적인 생산 구조를 가지고 있으면서도, 저탄소 기술 도입을 위한 자본과 기술이 부족하기 때문이다.
아프리카 국가들의 경우 특히 심각한 영향이 예상된다. 남아프리카공화국의 철강과 알루미늄, 모로코의 비료 등이 주요 타격 대상이다. 이들 국가는 석탄 기반 전력에 크게 의존하고 있어 탄소 집약도가 매우 높다.
동남아시아 국가들도 상당한 영향을 받을 것으로 보인다. 인도네시아의 알루미늄과 철강, 베트남의 철강 등이 대표적이다. 특히 이들 국가는 중국 기업들의 투자로 건설된 생산시설들이 많아, 상대적으로 오래된 기술을 사용하는 경우가 많다.
중남미 국가들 중에서는 브라질의 철강과 알루미늄이 주요 영향 대상이다. 다만 브라질은 수력 발전 비중이 높아 전력 부문에서는 상대적으로 유리한 위치에 있다.
글로벌 기후 정책 확산과 도미노 효과
CBAM의 영향은 EU에 국한되지 않을 것으로 예상된다. 이미 미국, 캐나다, 일본 등에서 유사한 제도 도입을 검토하고 있어, ‘탄소 국경세’가 새로운 글로벌 통상 규범으로 확산될 가능성이 높다.
미국의 경우 바이든 행정부가 2021년부터 탄소 국경세 도입을 검토해왔다. 다만 미국은 연방 차원의 탄소 가격제가 없어 EU와는 다른 방식의 접근이 필요한 상황이다. 캘리포니아주와 같은 일부 주 정부 차원에서는 이미 배출권거래제를 운영하고 있어, 이를 기반으로 한 탄소 국경 조정 방안이 논의되고 있다.
일본은 자발적 탄소시장 활성화를 통한 간접적 접근을 모색하고 있다. 2023년 도입된 자발적 탄소크레딧 제도를 확대하여, 수입품에 대해서도 탄소 상쇄를 요구하는 방안을 검토 중이다.
영국은 브렉시트 이후 독자적인 기후 정책을 추진하면서, EU와는 다른 형태의 탄소 국경 조정 제도를 개발하고 있다. 특히 영연방 국가들과의 협력을 통한 차별적 접근을 고려하고 있다.
기업 차원의 적응 전략과 혁신 촉진
CBAM은 기업들로 하여금 근본적인 사업 전략 재검토를 요구하고 있다. 단순한 규제 준수를 넘어, 새로운 경쟁 우위 창출의 기회로 활용하려는 움직임도 나타나고 있다.
선제적 대응에 나선 기업들은 공급망 전체의 탄소 발자국 관리 시스템을 구축하고 있다. 한국의 대기업들은 협력업체들에게도 탄소 배출량 보고를 의무화하는 등 공급망 차원의 대응을 강화하고 있다.
기술 혁신 투자도 가속화되고 있다. 포스코는 수소 환원 제철뿐만 아니라 탄소 포집·활용·저장(CCUS) 기술 개발에도 대규모 투자를 하고 있다. 현대제철은 전기로 제철 확대를 통한 탄소 배출량 감축을 추진하고 있다.
일부 기업들은 아예 비즈니스 모델 자체를 바꾸는 전략을 택하고 있다. 기존의 대량 생산·수출 모델에서 벗어나, 고부가가치 제품 중심으로 사업 구조를 재편하는 것이다. 이를 통해 탄소 비용 부담을 상쇄하려는 시도다.
국제 협력과 기술 이전의 새로운 패러다임
CBAM은 국제 기후 협력에도 새로운 패러다임을 제시하고 있다. 기존의 일방적 지원 방식을 넘어, 상호 이익을 기반으로 한 협력 모델이 부상하고 있다.
EU는 ‘글로벌 게이트웨이’ 이니셔티브를 통해 개도국의 저탄소 기술 도입을 지원하고 있다. 이는 단순한 개발 원조가 아니라, CBAM으로 인한 개도국의 부담을 덜어주면서 EU 기업들의 해외 진출 기회를 창출하는 전략적 접근이다.
한국도 신남방정책과 연계하여 동남아시아 국가들과의 녹색 기술 협력을 강화하고 있다. K-그린 뉴딜의 해외 확산을 통해 한국 기업들의 경쟁력 확보와 동시에 파트너 국가들의 CBAM 대응 역량 강화를 지원하는 것이다.
기술 이전 방식도 변화하고 있다. 기존의 일회성 기술 판매에서 벗어나, 장기적 파트너십을 기반으로 한 공동 연구개발과 운영 지원까지 포함하는 패키지형 협력이 확산되고 있다.
결론
EU의 탄소국경조정제도는 단순한 환경 정책을 넘어 21세기 국제 통상 질서의 새로운 규범을 제시하고 있다. 기후변화 대응이라는 글로벌 과제와 공정한 경쟁 조건 조성이라는 경제적 목표가 결합된 이 제도는, 향후 다른 주요국들에도 확산될 가능성이 높다.
한국을 비롯한 제조업 수출국들에게 CBAM은 분명한 도전이다. 단기적으로는 추가 비용 부담과 시장 접근성 제약을 가져올 것이다. 하지만 중장기적으로는 저탄소 기술 혁신과 산업 구조 고도화를 촉진하는 기회가 될 수도 있다.
성공적인 CBAM 대응을 위해서는 정부와 기업, 그리고 국제사회의 협력적 노력이 필요하다. 기술 혁신 투자 확대, 탄소 가격제 정교화, 국제 협력 강화 등이 그 핵심 과제다. 동시에 WTO 등 다자 무역 체제 내에서 CBAM의 무역 제한적 효과를 최소화하기 위한 국제적 논의도 지속되어야 할 것이다.
결국 CBAM은 글로벌 경제가 탄소 중립이라는 새로운 패러다임으로 전환하는 과정에서 나타나는 과도기적 현상이라 할 수 있다. 이 전환 과정에서 각국이 얼마나 신속하고 효과적으로 적응하느냐가 미래 경쟁력을 결정하는 핵심 요인이 될 것이다.